近日，某基层财政部门的工作人员正在为一件事愁眉不展。当地部分竞争性谈判项目因报名且能实质性响应的供应商不足3家而被常年搁置，采购人的需求发生“空转”。
此实务问题引起了《中国政府采购报》记者的关注。为什么会出现这样的情况，有没有对应的解决措施？带着这些问题，记者向上述工作人员和业内专家咨询了相关意见。
为什么：客观与主观原因并存
对于开篇提出的情形，当地财政部门的工作人员向记者道出了事情的原委：“大部分的竞争性谈判项目只能得到两家条件合格供应商的响应，但是其又不符合两家供应商也可以继续谈判的要求。于是采购人着急，我们也为难。”
根据该名工作人员的描述，记者查阅了《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）（以下简称“74号令”），其中规定，公开招标的货物、服务采购项目，招标过程中提交投标文件或者经评审实质性响应招标文件要求的供应商只有两家时，采购人、采购代理机构经本级财政部门批准后可以与该两家供应商进行竞争性谈判采购，采购人、采购代理机构应当根据招标文件中的采购需求编制谈判文件，成立谈判小组，由谈判小组对谈判文件进行确认。
“我说的情况显然不是74号令所规定的情形，这些竞争性谈判项目的预算都是在公开招标数额标准以下的，显然不能‘走’公开招标转竞争性谈判这条路。”这名工作人员说。
对此，政府采购专家吴小明表示，如果不符合公开招标转两家供应商竞争性谈判的要求，根据现行的政府采购法律法规，此问题确实无解。
抛开法律规定，记者颇感疑惑的是：“如果问题中的情形不是个例，那么究竟是什么现实原因在‘作祟’？”
经记者了解，原来此地是一个“青山映绿水，绿水绕人家”的山水宝地，但也因此远离繁华的都市，高昂的物流成本让许多供应商望而却步。另外，由于这里整体的经济水平略低，当地能满足采购需求的企业少之又少。“供应商凑不够3家”也是情有可原了。
但山东康桥（潍坊）律师事务所律师王文晓认为，自然条件只是客观原因，遇到问题还是要从主观原因出发。对此，王文晓提出了两种可能：“一方面，采购人要思考是不是项目本身设置的采购预算过低，导致具备资格条件且又有能力完成采购项目的供应商因利润空间有限而不愿参与采购项目谈判，建议可以考虑依法提高采购预算金额后重新组织采购活动；另一方面，要着重考察竞争性谈判文件是否存在不合理条款，谈判文件若不合理，供应商自然不会来响应。”
据了解，一些“凑不够3家供应商”的竞争性谈判项目确实存在王文晓提出的第一种情况，这也和当地的经济水平相关。
此外，当地财政部门的工作人员还告诉记者：“如果是有且只能有1家供应商前来响应，我们也不敢批准转单一来源采购方式，因为在采购方式选择这方面很难和审计人员达成一致，而且，大家总认为单一来源采购项目是不公平、不公正的。”
怎么办：公告与推荐并行
面对竞争性谈判项目供应商数量不足的问题，湖南省财政厅政府采购处二级调研员印铁军直指问题关键。他说：“既然是非招标采购项目，就不能按照招标项目的思路去找供应商。”
对此，王文晓也持有相同观点。他指出，采购人或者采购代理机构往往只是将竞争性谈判公告在指定的政府采购平台上进行发布，由拟参与采购活动的供应商根据公告内容自发、自愿参与，最终可能导致实际参与响应的供应商数量不足3家，达不到谈判的前提条件。在这种情况下，可以考虑由采购人和评审专家采用书面推荐的方式推荐满足条件的供应商，推荐的供应商数量为3家以上，且应注意采购人推荐供应商的数量不应超过推荐供应商总数的50%。若通过书面推荐的方式，仍达不到3家的，也可以将公告方式和书面推荐方式相结合，以确保参与谈判的供应商数量。
然而，据当地财政部门的工作人员介绍，采购人或代理机构也尝试了书面推荐等方式，但项目依然得不到数量充足且条件达标的供应商响应，一些供应商明确表示不愿参与此类项目，不知为何。
面对上述无奈的问题，有观点认为，那采购人和代理机构就要针对这些问题充分地进行市场调研，了解供应商为什么不愿意参与此地此类的项目，这样才能有的放矢。
此外，当项目确实只能从唯一供应商那里采购时，针对财政部门不敢审批通过的情况，深圳国际政府采购中心课题组汪泳表示：“依法定条件审批，符合条件的可以进行单一来源采购，没有敢不敢批的道理。”
单一来源不可怕，但令当地财政部门纠结的是：“单一来源是否需要专家论证，专家论证意见可否作为有效依据，凭借什么能够说服审计人员？”
对此，某市财政局的工作人员向记者介绍道：“我们只遇到过公开招标方式转为单一来源采购方式的情况，根据74号令第三十八条的规定，如果采购项目因专利、专有技术等原因只能从唯一供应商处进行采购的，则需出具专业人员的具体论证意见并公示。但一般情况下，只要是单一来源采购项目，我们就会要求出具专家论证意见，因为很多采购人或代理机构因专业性欠缺而无法给出单一来源采购的理由。”
“个人认为可以进行专家论证，但必要性不大。”汪泳说。
至于怎样得到审计人员的认同，除了明确有效的法律和事实依据外，正如国际关系学院公共市场与政府采购研究所所长赵勇在接受记者采访时所说的，“政府采购是一门艺术，讲究的是柔性化目标的实现，即采购不再是一种简单的程序性工作。”
延伸阅读
★ 对于竞争性谈判项目，在采购过程中符合竞争要求的供应商或者报价未超过采购预算的供应商不足3家的，采购人或者采购代理机构应当终止竞争性谈判采购活动，发布项目终止公告并说明原因，重新开展采购活动。
★ 对于竞争性磋商项目，第一，如果只有1—2家供应商提交响应文件，根据《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（以下简称《磋商办法》）第六条的规定，采购活动不能继续进行；第二，按照《财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》的规定，采用竞争性磋商采购方式采购的政府购买服务项目（含政府和社会资本合作项目），在采购过程中符合要求的供应商只有两家的，竞争性磋商采购活动可以继续进行；第三，当采购项目是市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目，提交最后报价的供应商可以为两家。
★ 公开招标转竞争性谈判要符合4个条件：由采购人提出；经专家论证；招标文件不存在不合理条件且招标程序符合有关规定；经财政部门批准。但注意一般不能当场进行此种采购方式的变更。
★ 对于公开招标转竞争性磋商的情形，根据《磋商办法》第四条的规定，达到公开招标数额标准的货物、服务采购项目，拟采用竞争性磋商采购方式的，采购人应当在采购活动开始前，报经主管预算单位同意后，依法向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准。
开栏的话：
近日，《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）的发布引起了业内的广泛关注，为了帮助广大读者可以更好地阅读《征求意见稿》并对此提出建议，本报特推出“解读——对标政府采购法《征求意见稿》”栏目，不定时刊发有关稿件，试看以往发生的政府采购案件以及出现的实践难题能否在《征求意见稿》中找到对应条款或答案。
只有两家供应商参与的
竞谈项目或将继续进行
针对上述文章中提出的实践难题，即只有两家能够实质性响应的供应商报名的竞争性谈判项目能否继续？记者查阅《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）后发现，其中有明确的对应条款：
《征求意见稿》第四十五条提出，采用竞争性方式采购的，参加竞标的供应商不得少于3家。公开竞争后参与竞标供应商或者合格标只有两家，但招标文件、竞争性谈判文件、询价通知书没有不合理条款，且采购程序符合规定的，可以继续开展采购活动。（《征求意见稿》第四十四条明确，竞标是指招标方式中的投标、竞争性谈判方式中的谈判响应、询价方式中的报价，以及框架协议方式中的响应征集；其第四十六条还指出，实行公开竞争的，采购人应当以公告的方式邀请非特定的供应商参加竞标；实行有限竞争的，采购人应当以书面方式邀请符合资格条件的特定供应商参加竞标。）
此外，很多专家建议，采购人或代理机构应采用书面推荐和公告相结合的方式让符合条件的供应商前来响应。和这一建议对应的是《征求意见稿》第三节第六十八条，其明确了谈判邀请的方式，即采购人应当依照本法规定，邀请供应商参加谈判，并向其提供谈判文件。
如果，未来新修订的政府采购法吸纳了《征求意见稿》第四十五条、第六十八条的内容，那么，上述文章中的实践难题或将迎刃而解。