要点提示：
1.单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商不得参加同一合同项下的政府采购活动。
2.《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七十四条规定了串通投标的法定情形。
3.供应商之间存在股东交叉的情形并不必然构成串通投标。
【案情概述】
20××年5月10日，采购人委托A公司就“某系统采购项目”进行公开招标，5月12日在中国政府采购网发布招标公告。6月29日开标，7月1日发布中标公告，中标人为B公司。
7月29日，举报人D公司向财政部门来函反映，称：投标人B公司与C公司在本项目投标活动中有串通投标行为，两家供应商的股东、发起人均为甲，存在实际的关联关系，属于《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称实施条例）第七十四条第（四）项规定的串通投标的情形。同时，B公司和C公司的投标文件可能由同一家公司制作。
【调查情况】
本案争议的焦点是，B公司与C公司之间的关联关系是否足以认定其构成串通投标？因此，财政部门调取了本项目的招标文件、投标文件和评标报告等资料。
调查发现,招标文件第一章3.2规定：“法定代表人为同一人的两个及两个以上法人，母公司及其全资子公司、控股公司，不得同时参加本招标项目投标”。
全国企业信用信息公示系统网站显示：B公司的法定代表人为甲，股东为甲、乙；C公司法定代表人、股东为乙。”
全国企业信用信息公示系统显示：“B公司注册资本为3000万，其中甲的的出资为1530万元，C公司的的1470万元；C公司的法定代表人为乙，注册资本为500万，出资人为乙”。
【问题分析与处理情况】
本案反映了政府采购实践中，如何认定串通投标的问题。串通投标属于法定情形，只有符合政府采购相关法律法规规定的情形才能认定为串通投标。
首先，实施条例第十八条第一款规定：“单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商，不得参加同一合同项下的政府采购活动”。
本案中，虽然C公司的法定代表人与B公司的股东为同一人，但是B公司与C公司的负责人不属于同一人，也不存在直接控股、管理关系。故B公司与C公司不属于实施条例第十八条以及招标文件第一章3.2规定的禁止参加同一合同项下的政府采购活动的情形。
其次，实施条例第七十四条规定：“有下列情形之一的，属于恶意串通，对供应商依照政府采购法第七十七条第一款的规定追究法律责任，对采购人、采购代理机构及其工作人员依照政府采购法第七十二条的规定追究法律责任：
(一)供应商直接或者间接从采购人或者采购代理机构处获得其他供应商的相关情况并修改其投标文件或者响应文件;
(二)供应商按照采购人或者采购代理机构的授意撤换、修改投标文件或者响应文件;
(三)供应商之间协商报价、技术方案等投标文件或者响应文件的实质性内容;
(四)属于同一集团、协会、商会等组织成员的供应商按照该组织要求协同参加政府采购活动;
(五)供应商之间事先约定由某一特定供应商中标、成交;
(六)供应商之间商定部分供应商放弃参加政府采购活动或者放弃中标、成交;
(七)供应商与采购人或者采购代理机构之间、供应商相互之间，为谋求特定供应商中标、成交或者排斥其他供应商的其他串通行为”。
本案中，虽然B公司与C公司之间存在股东交叉的关系，但不属于实施条例第七十四条规定的恶意串通的情形。禁止性行为是法律对自由的限制，必须在法律规定的范围内进行认定。所以，只有存在法定串通投标情形的才能认定构成串通投标，进而根据政府采购法第七十七条进行处理，而不能仅凭两个供应商之间存在股东交叉的关联关系就认定构成串通投标。
经调查，财政部门未发现有证据证明B公司与C公司存在实施条例第七十四条规定的恶意串通的情形，也没有发现B公司与C公司的投标文件有雷同之处。
综上，财政部门做出处理决定如下：举报事项缺乏事实依据。